1. NÉCESSITÉ ET OBJECTIF

Les services sont omniprésents dans l’économie moderne. Dans leur ensemble, les services génèrent quasiment 70% du PNB et des emplois et offrent un potentiel de croissance et de création d’emplois considérable. La réalisation de ce potentiel est au cœur du processus de réforme économique lancé par le Conseil européen de Lisbonne pour faire de l’UE, à l’horizon 2010, l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. Jusqu'à présent, en effet, le potentiel de croissance des services n'a pu être pleinement réalisé en raison des nombreux obstacles qui entravent le développement des activités de services entre Etats membres.
Dans son rapport sur "L'état du Marché intérieur des services" (ci-après "le rapport"), la Commission a dressé l'inventaire de ces obstacles et a conclu que "dix ans après ce qui aurait dû être l’achèvement du Marché intérieur, force est de constater qu’il y a encore un grand décalage entre la vision d’une Europe économique intégrée et la réalité dont les citoyens européens et les prestataires de services font l’expérience." Ces obstacles affectent une large variété de services comme les services de distribution, d’agences d’emploi, de certification, de laboratoire, de construction, d’agences immobilières, d’artisanat, de tourisme, des professions réglementées, etc. et frappent particulièrement les PME qui sont prédominantes dans le domaine des services. Les PME sont trop souvent découragées d'exploiter les opportunités du Marché intérieur car elles n'ont pas les moyens d'évaluer et de se prémunir contre les risques juridiques liés à une activité transfrontalière et de faire face à la complexité administrative. Le rapport et l'analyse d'impact sur la proposition montrent l'impact économique de ces dysfonctionnements en soulignant qu'ils agissent comme un frein sur l'ensemble de l'économie européenne et sur son potentiel en termes de croissance, de compétitivité et de création d'emplois.
Ces obstacles au développement des activités de services entre Etats membres apparaissent en particulier dans deux types de situations :
- lorsqu'un prestataire d’un Etat membre veut s’établir dans un autre Etat membre pour y fournir ses services (par exemple, il peut être soumis à des régimes d’autorisations trop lourds, à un formalisme administratif excessif, à des exigences discriminatoires, à un test économique, etc.) ;
- lorsqu'un prestataire veut fournir, à partir de son Etat membre d’origine, un service dans un autre Etat membre, notamment en s'y déplaçant temporairement (par exemple, il peut être soumis à l'obligation juridique de s'établir dans ce dernier, ou d'être autorisé par ce dernier, ou soumis à l'application de ses règles sur les conditions d'exercice ou à des procédures disproportionnées concernant le détachement des travailleurs).
Pour répondre à ce constat, la présente proposition de directive a pour objectif d'établir un cadre juridique qui facilite l'exercice de la liberté d'établissement des prestataires de services dans les Etats membres ainsi que la libre circulation des services entre Etats membres. Elle vise à supprimer un certain nombre d'obstacles juridiques à la réalisation d'un véritable Marché intérieur des services et à garantir aux prestataires et aux destinataires la sécurité juridique nécessaire à l'exercice effectif de ces deux libertés fondamentales du traité.

2. CONTEXTE

La proposition de directive s'inscrit dans un processus politique lancé en 2000 par le Conseil européen :
En mars 2000, le Conseil Européen de Lisbonne a adopté un programme de réformes économiques destiné à faire de l’Union Européenne, à l’horizon 2010, l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du Monde. Dans ce contexte, les Chefs d’Etat et de gouvernement européens ont invité la Commission et les Etats membres à mettre en œuvre une stratégie visant à supprimer les obstacles à la libre circulation des services.
En décembre 2000, en réponse à l’appel lancé au Sommet de Lisbonne, la Commission a défini "Une stratégie pour le Marché intérieur des services" qui a été pleinement soutenue par les Etats membres, le Parlement européen, le Comité économique et social et le Comité des régions. Cette stratégie a pour objectif de permettre aux services d’être fournis à travers l’Union Européenne aussi facilement qu’à l’intérieur d’un même Etat membre. Elle repose avant tout sur une approche horizontale qui traverse tous les secteurs de l’économie concernés par les services et sur un processus en deux phases : d'abord un état des lieux des difficultés qui empêchent le bon fonctionnement du Marché intérieur des services, ensuite l’élaboration de solutions adaptées aux problèmes identifiés, notamment un instrument législatif transversal.
 
En juillet 2002, la Commission a présenté le rapport sur "l'état du Marché intérieur des services" qui achève la première phase de la stratégie en dressant un inventaire aussi complet que possible des frontières qui subsistent dans le Marché intérieur des services. Ce rapport analyse aussi les caractéristiques communes de ces frontières et fait une première évaluation de leur impact économique.
En novembre 2002, les conclusions du Conseil sur le rapport de la Commission, reconnaissent " que, dix ans après ce qui aurait dû être l'achèvement du Marché intérieur, il reste un travail considérable à accomplir pour que le Marché intérieur des services devienne une réalité" et soulignent "qu'il convient d'accorder une priorité très élevée sur le plan politique à l'élimination des obstacles législatifs et non législatifs aux services dans le Marché intérieur et de contribuer ainsi à l'objectif global fixé par le Conseil européen de Lisbonne qui est de faire de l'Union européenne l'économie la plus dynamique et la plus compétitive du monde d'ici à 2010". Le Conseil demande à la Commission d'accélérer les travaux sur les initiatives prévues dans le cadre de la seconde phase de la stratégie, notamment sur l'instrument législatif.
En février 2003, le Parlement européen s'est aussi félicité du rapport de la Commission et a souligné qu'il "insiste pour que le Conseil 'Compétitivité' réaffirme le respect des États membres des principes du pays d'origine et de la reconnaissance mutuelle, en tant que base essentielle pour l'achèvement du Marché intérieur des biens et des services". Enfin, le Parlement "se félicite des propositions visant à créer un instrument horizontal pour garantir la libre circulation des services sous forme de reconnaissance mutuelle (reconnaissance dont le caractère automatique doit être promu dans toute la mesure du possible), de coopération administrative et, lorsque cela est strictement nécessaire, en recourant à l'harmonisation".
En mars 2003, dans le but de renforcer la dimension économique de la stratégie de Lisbonne, le Conseil européen de printemps a invoqué le renforcement du rôle horizontal du Conseil compétitivité afin d’améliorer la compétitivité et la croissance dans le cadre d’une approche intégrée, qui sera élaborée par la Commission. La réalisation d’un cadre juridique clair et équilibré favorable à la libre circulation des services dans le Marché Intérieur est l’un des éléments nécessaires pour atteindre les objectifs de la nouvelle stratégie intégrée pour la compétitivité.
 
En mai 2003, dans sa "Stratégie pour le Marché intérieur", la Commission a annoncé que, "avant la fin de 2003, la Commission proposera une directive sur les services dans le Marché intérieur, qui définira un cadre juridique clair et équilibré, visant à simplifier les conditions d'établissement et de prestation de services transfrontaliers. Cette directive comprendra un ensemble de dispositions afférentes à la reconnaissance mutuelle, à la coopération administrative et à l'harmonisation en cas d'absolue nécessité, et encouragera l'adoption de codes de conduite et de règles professionnelles à l'échelon européen".
En octobre 2003, le Conseil européen a identifié le Marché intérieur comme un domaine clé pour améliorer la compétitivité de l'économie européenne et pour créer ainsi les conditions susceptibles de favoriser la croissance et l'emploi. Il invite à cet égard "la Commission à présenter les nouvelles propositions qui s'imposent pour achever le Marché intérieur et exploiter pleinement son potentiel, pour stimuler l'esprit d'entreprise et pour créer un véritable Marché intérieur des services, tout en tenant dûment compte de la nécessité de préserver la fourniture et l'échange de services d'intérêt général."

3. PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA DIRECTIVE

a) Une directive cadre
La directive établira un cadre juridique général applicable, sauf exception, à toutes les activités économiques de services. Cette approche horizontale est justifiée par le fait que, comme l'a expliqué le rapport, les obstacles juridiques qui empêchent la réalisation d'un véritable Marché intérieur des services sont souvent communs à un grand nombre de domaines d'activités différents et ont de nombreuses caractéristiques communes.
S'agissant d'une directive cadre, la proposition de directive n'a pas pour objet de fixer des règles détaillées ou d'harmoniser la totalité des règles des Etats membres applicables aux activités de services. Une telle approche aurait conduit à une sur-réglementation et à l'uniformisation des spécificités des systèmes nationaux de régulation des services. La proposition traite, au contraire, uniquement les questions essentielles pour le bon fonctionnement du Marché intérieur des services en privilégiant les dispositions qui prévoient une harmonisation ciblée sur des points précis, la fixation d'obligations de résultat claires qui ne préjugent pas des techniques juridiques pour les réaliser et les dispositions qui visent à clarifier les rôles respectifs entre l'Etat membre d'origine et l'Etat membre de destination du service. En outre, la proposition renvoie à des mesures d'application de la Commission pour les modalités d'application de certaines dispositions.
 
Tout en établissant un cadre juridique général, la proposition reconnaît les spécificités de chaque profession ou domaine d'activité. Elle reconnaît plus particulièrement la spécificité des professions réglementées et le rôle particulier de l'auto réglementation. Ainsi, par exemple, la proposition prévoit (article 17) un certain nombre de dérogations au principe du pays d'origine directement liées aux particularités de certaines activités ; elle prévoit aussi pour certaines activités des dispositions particulières comme celles sur les assurances et garanties professionnelles (article 27), les communications commerciales des professions réglementées (article 29) ou les activités pluridisciplinaires (article 30) ; enfin, elle renvoie aux méthodes de régulation propres à certaines activités comme les codes de conduites pour les professions réglementées (article 39).
Par ailleurs, la proposition ne préjuge pas d’autres initiatives communautaires, législatives ou non, dans le domaine de la protection des consommateurs.
b) Une combinaison des méthodes de régulation
La proposition de directive repose sur une combinaison de techniques d'encadrement des activités de services en particulier :
- le principe du pays d'origine, selon lequel le prestataire est soumis uniquement à la loi du pays dans lequel il est établi et les Etats membres ne doivent pas restreindre les services fournis par un prestataire établi dans un autre Etat membre. Il permet ainsi au prestataire de fournir un service dans un ou plusieurs autres Etats membres sans être soumis à la réglementation de ces derniers. Ce principe permet aussi de responsabiliser l'Etat membre d'origine en l'obligeant à assurer un contrôle efficace des prestataires établis sur son territoire même s'ils fournissent des services dans d'autres Etats membres ;
- des dérogations au principe du pays d'origine, en particulier à l'article 17, nécessaires pour tenir compte de la disparité du niveau de protection de l'intérêt général dans certains domaines, de l’intensité de l’harmonisation communautaire, du degré de coopération administrative ou de certains instruments communautaires. Certaines de ces dérogations sont transitoires, jusqu'en 2010, afin de laisser le temps de procéder à une harmonisation complémentaire sur certaines questions spécifiques. Enfin, des dérogations dans des cas individuels sont possibles dans le respect de certaines conditions de fond et de procédures ;
- l'établissement d'obligations d'assistance mutuelle entre autorités nationales, indispensable pour assurer le niveau élevé de confiance mutuelle entre Etats membres sur lequel repose le principe du pays d'origine. Pour assurer l'efficacité des contrôles, la proposition fixe un degré élevé de coopération administrative entre autorités en organisant la répartition des tâches de contrôle, les échanges d’informations et l'assistance entre elles ;
- l'harmonisation ciblée, pour assurer la protection de l'intérêt général dans certains domaines essentiels où une trop forte disparité des niveaux de protection, notamment en ce qui concerne la protection des consommateurs, mettrait en cause la confiance mutuelle indispensable à l’acceptation du principe du pays d’origine et pourrait justifier, conformément à la jurisprudence de la Cour, des mesures restrictives à la libre circulation. Par ailleurs l'harmonisation porte aussi sur la simplification administrative et la suppression de certains types d'exigences ;
- les modes alternatifs de régulation, dont le rôle est important dans la régulation des activités de service. La proposition le reconnaît pleinement en encourageant les parties intéressées à élaborer au niveau communautaire des codes de conduites sur des sujets particuliers.
c) Une coordination des processus de modernisation
La proposition de directive vise à coordonner au niveau communautaire la modernisation des systèmes nationaux de régulation des activités de services afin de supprimer les obstacles juridiques à la réalisation d'un véritable Marché intérieur des services. Le rapport, en effet, souligne la résistance à la modernisation des législations nationales et constate que "les principes fondamentaux du traité, la portée qui leur a été donné par la Cour, la succession des programmes ambitieux de 1962 et de 1985 ne se sont pas toujours traduits par l’ajustement des législations nationales auquel on pouvait s’attendre."
Pour répondre à ce besoin de modernisation, une adaptation des législations au cas par cas, Etat membre par Etat membre, suite à des procédures d'infractions engagées par la Commission, serait inefficace car purement réactive et sans volonté politique partagée autour d'un objectif commun. En revanche, l'ajustement des législations par tous les Etats membres selon des principes et un calendrier communs permettra de multiplier à l'échelle européenne l'effet de croissance économique qui devrait en découler, d'éviter des distorsions de concurrence entre les Etats membres qui ont des rythmes d'ajustement différents et de stimuler une meilleure mobilisation autour de cet objectif, y compris en termes d'allocation des ressources administratives nationales et communautaires.
Ainsi, pendant la période de transposition de la directive, les Etats membres devront :
- simplifier les procédures et formalités administratives qui encadrent les activités de services (sections 1 et 2 du chapitre II), notamment grâce aux guichets uniques (article 6), aux procédures par voie électronique (article 8) et à la simplification des procédures d'autorisation pour l'accès et l'exercice des activités de services (articles 10 à 13) ; il faut noter que les obligations de communiquer des informations (article 7) et de rendre possible les procédures (article 8) par voie électronique, n'empêchent pas les Etats membres de maintenir en parallèle d'autres modalités de communications et de procédures ;
- supprimer de leur législation un certain nombre d'exigences listées dans la directive qui entravent l'accès et l'exercice des activités de services (articles 14, 21, 29) ;
- garantir dans leur législation la libre circulation des services provenant d'autres Etats membres et adapter en conséquence les règles qui s'y opposeraient (articles 16, 20, 23, 25) ;
- évaluer la justification et la proportionnalité d'un certain nombre d'exigences listées dans la directive qui, lorsqu'elles existent dans leur réglementation, peuvent avoir des effets restrictifs significatifs pour le développement des activités de services (articles 9, 15 et 30). Cette évaluation devra conduire à la suppression des exigences injustifiées et fera l'objet d'une évaluation mutuelle qui pourrait, le cas échéant, conclure à la nécessité de proposer d'autres initiatives au niveau communautaire.
d) Une approche dynamique
Au regard de l'ampleur des obstacles qui ont été identifiés dans le rapport, la réalisation d'un véritable espace sans frontières intérieures pour les services est une tâche dont la mise en œuvre prendra du temps. La modernisation de certaines règles des Etats membres nécessite en effet des changements en profondeur (par exemple les guichets uniques, les procédures par voie électronique) ou une harmonisation complémentaire spécifique à certaines activités ou, encore, de prendre en compte l'évolution de l'intégration communautaire dans d'autres domaines. Pour éviter une approche statique qui se serait attaquée uniquement à un problème en laissant les autres non résolus, la proposition de directive adopte une approche graduelle pour arriver à réaliser, à l'horizon 2010, un véritable Marché intérieur des services. Ainsi la proposition prévoit:
- une mise en œuvre progressive de certaines de ses dispositions (articles 6 à 8),
- une harmonisation complémentaire sur certaines questions spécifiques identifiées, le transport de fonds, les jeux d'argents et le recouvrement judiciaire de dettes (article 40, paragraphe 1), qui font l'objet d'une dérogation transitoire au principe du pays d'origine (article 18). Par ailleurs, des nouveaux besoins d'harmonisation pourront être détectés notamment en matière de protection des consommateurs et de contrats transfrontaliers (article 40, paragraphe 2, d),
- l'évolutivité de la portée du principe du pays d'origine au fur et à mesure du développement de l'harmonisation des règles dans certains domaines (articles 17, point 21 et 19, paragraphe 2),
- la possibilité pour la Commission de prendre des mesures d'application sur les modalités de mise en œuvre de certaines dispositions (articles 8, paragraphe 3, 22, paragraphe 4, 26, paragraphe 6, 27, paragraphe 5, 38),
- la détection d'éventuels besoins de nouvelles initiatives, notamment au moyen du processus d'évaluation mutuelle (article 40, paragraphe 2).
La dynamique ainsi établie par la proposition peut être résumée par le tableau suivant :
 
 


1 an après l'adoption (prévue 2005)	Expiration délai de transposition (prévu 2007)	Au plus tard avant le 31 décembre 2008	1 janvier 2010	Sans délais spécifiés, selon les besoins	Au fur et à mesure de l'harmonisation communautaire
propositions de la Commission d'harmonisation complémentaire (art. 40) sur : - le transport de fonds, - les jeux de hasard, - le recouvrement judiciaire des dettes	- Suppression des exigences interdites (art.14) - Suppression des restrictions à la libre circulation (chap. III) à l'exception des dérogations transitoires (art.18) ou de celles visées à l'article 17. - Harmonisation sur les régimes d'autorisation (art. 10 à 13) - Harmonisation sur la qualité des services (chap. IV) - Assistance mutuelle (chap.V) - Evaluation mutuelle : . rapport de chaque EM sur l'évaluation des exigences de leur propre régime (art. 9, 15 30) ; . chaque EM réagit dans le délai de 6 mois sur les rapports des autres EM.	- Guichet unique (art. 6) - Droit à l'information (art. 7) - Procédures par voie électronique (art. 8) - Evaluation mutuelle : rapport de synthèse de la Commission accompagné le cas échéant de propositions d'initiatives complémentaires (art.41)	Fin des dérogations transitoires au pays d'origine (art. 18§2) sur : - le transport de fonds, - le recouvrement judiciaire des dettes	Mesures d'application (comitologie) (art. 42) - procédures par voie électronique - assistance aux destinataires, - informations sur les prestataires et leurs services - assurances et garanties professionnelles, - assistance mutuelle - évaluation mutuelle. Détection de besoins de nouvelles initiatives (art. 40§2) suite à : - l'expérience des dérogations dans des cas individuels, - l'absence des codes de conduite. - la révision de l’acquis communautaire en matière de protection des consommateurs et le suivi du Plan d’action de la Commission en matière de droit des contrats	Le champ de la dérogation au principe du pays d'origine relative aux contrats conclus par les consommateurs et aux dérogations dans des cas individuels (art. 19) est limité au domaine non harmonisé.

e) Un cadre qui facilite l'accès aux services
Le rapport a souligné que les utilisateurs de services, notamment les consommateurs, sont, avec les PME, les principales victimes de l'absence d'un véritable Marché intérieur des services : ils ne peuvent pas profiter d'une large variété de services à des prix concurrentiels et de la meilleure qualité de vie qu'ils pourraient attendre d'un espace sans frontières intérieures. En créant les conditions et la sécurité juridiques pour le développement des activités de services entre Etats membres et en élargissant ainsi l'offre des services accessibles, la directive va bénéficier directement aux destinataires des services. Par ailleurs, la directive garantira une meilleure qualité des services offerts en renforçant l'efficacité du contrôle des activités de service au niveau communautaire. En outre, la proposition :
- prévoit le droit des destinataires d'utiliser des services fournis par des prestataires établis dans d'autres Etats membres sans en être empêchés ou dissuadés par des mesures restrictives de la part de leur pays de résidence (article 20) ou par des comportements discriminatoires d'autorités publiques ou d'opérateurs privés (article 21). Pour les destinataires de services de santé, la proposition clarifie, selon la jurisprudence de la Cour, les cas où un Etat membre peut soumettre à autorisation préalable la prise en charge de soins de santé fournis dans un autre Etat membre ;
- garantit au destinataire une assistance spécifique dans son Etat membre qui consiste à l'informer sur les législations des autres Etats membres, les voies de recours disponibles et les associations ou organisations qui offrent une assistance pratique (article 22) ;
- renforce considérablement le droit à l'information des destinataires sur les services pour lui donner les moyens de faire des choix pleinement éclairés. Actuellement si certaines activités de services sont déjà soumises à des obligations de transparence par des règles communautaires, beaucoup d'autres y échappent faute de dispositions applicables à toute activité de services (articles 26, 27, 28, 30, 31, 32) ;
- renforce la protection du destinataire en prévoyant des obligations sur la qualité du prestataire, notamment l'obligation d'assurance professionnelle pour les services présentant un risque particulier pour la santé ou la sécurité, ou un risque financier particulier pour le destinataire (article 27) ou les dispositions sur les activités pluridisciplinaires (article 30) ou le règlement des litiges (article 32).

4. TRAVAUX PRÉPARATOIRES

La présente proposition est l'aboutissement de nombreuses analyses, enquêtes et consultations qui ont eu lieu avec les Etats membres, le Parlement européen et les parties intéressées depuis le lancement de la stratégie pour un Marché intérieur des services en décembre 2000 et qui sont décrites dans l'analyse d'impact. En outre, le comité économique et social ainsi que le comité des régions ont fait des contributions substantielles à la stratégie pour le Marché intérieur des services.

5. COHÉRENCE AVEC LES AUTRES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

La réalisation d'un Marché intérieur des services ne se fera pas uniquement par un instrument législatif mais nécessite aussi d'autres mesures d'accompagnement. Par ailleurs, en termes juridiques, la proposition s'articule de manière cohérente avec les autres instruments communautaires : lorsqu'une activité de service est déjà couverte par un ou plusieurs instruments communautaires, la directive et ces instruments s'appliqueront de manière cumulative, les exigences prévues par l'une s'ajoutant à celles prévues par les autres. Lorsque des questions de compatibilité auraient pu se poser à propos d'un article donné, ce dernier prévoit des dérogations (dans l'article 17 par exemple) ou des clauses d'articulation appropriées pour assurer la cohérence entre la directive et ces instruments communautaires. Enfin, la proposition ne préjuge pas d’autres initiatives communautaires, législatives ou non, dans le domaine de la protection des consommateurs.
 
Articulation avec certaines initiatives en cours :
- Compétitivité des services aux entreprises. Parallèlement à sa proposition de directive sur les services dans le Marché intérieur, la Commission a présenté une communication sur la compétitivité des services liés aux entreprises et leur contribution à la performance des entreprises. Cette communication souligne l'importance des services aux entreprises pour la compétitivité de l'UE et annonce une série de mesures d'encouragement, notamment la création d'un Forum européen des services aux entreprises. Alors que la directive traite de la suppression des obstacles juridiques et administratifs, la compétitivité du secteur des services dépend aussi d'un certain nombre de mesures économiques complémentaires évoquées dans la communication sur les services aux entreprises.
- Qualification professionnelle. La proposition de directive complète la proposition de directive sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, la première traitant d'autres questions que les qualifications professionnelles comme celles des assurances professionnelles, des communications commerciales ou des activités pluridisciplinaires. Les deux propositions sont pleinement cohérentes puisque, en ce qui concerne la liberté d'établissement, elles visent à faciliter l'établissement des prestataires et, en ce qui concerne la libre circulation des services, elles reposent sur le principe du pays d'origine.
- Détachement des travailleurs. Les conditions d'emploi et de travail applicables en cas de détachement des travailleurs font l'objet de la directive 96/71/CE qui prévoit l'application de certaines règles du pays sur le territoire duquel est détaché le travailleur. Pour assurer la cohérence avec cette dernière directive, une dérogation au principe du pays d'origine portant sur ces règles est prévue à l'article 17 de la présente proposition de directive. Afin de faciliter la libre circulation des services et la mise en œuvre de la directive 96/71/CE, la proposition clarifie la répartition des tâches entre le pays d'origine et l'Etat membre de détachement ainsi que les modalités des procédures administratives de contrôle (article 24).
- Remboursement des soins de santé. La proposition de directive traite la question particulière de la compatibilité, avec le principe de la libre circulation des services, des régimes d'autorisation préalable à la prise en charge financière de soins de santé fournis dans un autre Etat membre. A cet égard, la proposition (article 23) reprend la distinction entre soins hospitaliers et non hospitaliers clairement établie par la jurisprudence consolidée de la Cour. Pour les cas où une telle autorisation préalable est justifiée, la proposition précise les conditions spécifiques d'autorisation conformément à la jurisprudence de la Cour. Des questions plus générales ont été soulevées dans le processus de réflexion à haut niveau sur la mobilité des patients et l'évolution des soins de santé dans l'Union européenne, y inclus sur les droits et devoirs des patients, faciliter la coopération entre les systèmes de santé, fournir les informations appropriées pour les patients, les professionnels et les décideurs politiques, assurer l'accès aux soins transfrontaliers et leur qualité, l'impact de l'élargissement et d'une manière plus générale comment améliorer la sécurité juridique et concilier les objectifs nationaux avec les obligations communautaires dans ce domaine. La Commission présentera une communication au printemps 2004 fixant une stratégie globale pour traiter la question de la mobilité des patients et des soins de santé assortie de propositions répondant aux recommandations du processus de réflexion.
- Sécurité des services. La Commission a présenté un rapport sur la sécurité des services aux consommateurs qui souligne l'absence significative de données et d'informations sur la dimension factuelle des risques et la sécurité des services. Il constate aussi l'impossibilité d'identifier des lacunes particulières dans les régimes des Etats membres, ou des différences significatives de niveau de protection entre eux, et l'absence d'obstacles aux échanges découlant de la diversité des règles nationales qui pourrait justifier une harmonisation des règles nationales sur la sécurité des services. Le rapport conclut que l'action communautaire doit en priorité viser à améliorer la collecte des informations de référence dans ce domaine et à mettre en place une procédure d'échange d'informations sur l'évolution des politiques et réglementations. S'il s'avère qu'il existe un besoin en la matière, des dispositions établissant des procédures de définition de normes européennes seront adoptées. Le rapport prévoit l’instauration d’un cadre communautaire adéquat à cet effet. Ces travaux sont donc complémentaires et cohérents avec la présente proposition de directive qui, par ailleurs, prévoit la possibilité de dérogation dans des cas individuels pour assurer la sécurité des services (article 19). Le Conseil, dans sa résolution du 1^er décembre 2003 sur la sécurité des services, a accueilli positivement le rapport de la Commission.
- Services d'intérêt général. Sur la base d'un "livre vert sur les services d'intérêt général", la Commission a lancé un vaste débat sur le rôle de l'Union européenne dans la promotion de la fourniture de services d'intérêt général de qualité. La présente proposition de directive n'a pas pour objet de traiter cette question en tant que telle ni celle de l'ouverture à la concurrence de ces services. La proposition couvre tous les services qui représentent une activité économique au sens de la jurisprudence de la Cour relative à l'article 49 du traité. Ainsi, elle ne couvre pas les services d'intérêt général non économiques mais uniquement les services d'intérêt économique général. A cet égard, il faut noter que certaines activités pouvant relever des services d'intérêt économique général font l'objet dans la proposition, dans la mesure où leur spécificité le justifie, de dérogations au principe du pays d'origine, en particulier les services postaux et les services de distribution d'électricité, de gaz et d'eau. En outre, le champ d'application de la proposition ne couvre pas les communications électroniques pour ce qui est des questions couvertes par le paquet législatif adopté en 2002 ni les services de transports dans la mesure où ils sont régis par d'autres instruments communautaires fondés sur l'article 71 ou sur l'article 80, paragraphe 2, du traité. Même dans les domaines où la directive s'applique, elle ne touche pas à la liberté des Etats membres de définir ce qu'ils considèrent comme étant des services d'intérêt général et comment ces services doivent fonctionner. En particulier, la directive n'interfère pas avec la liberté des Etats membres d'organiser le service public de la radiodiffusion conformément aux dispositions du protocole (32) du traité sur le système de radiodiffusion publique dans les Etats membres.
- Négociations dans le cadre du GATS. La proposition de directive est un instrument du Marché intérieur et ne concerne donc que les prestataires de services établis dans un Etat membre, parmi lesquels figurent, conformément à l'article 48 du traité, les sociétés constituées en conformité de la législation d'un Etat membre et ayant leur siège statutaire, leur administration centrale ou leur principal établissement à l'intérieur de la Communauté. Elle ne traite pas des aspects externes et, en particulier, ne couvre pas :
- le cas des opérateurs de pays tiers qui souhaitent s'établir dans un Etat membre (premier établissement dans l'UE) ;
- le cas des opérateurs de pays tiers qui souhaitent fournir leurs services dans l'UE ;
- le cas des succursales de sociétés de pays tiers dans un Etat membre qui, n'étant pas des sociétés constituées en conformité de la législation d'un Etat membre (au sens de l'article 48 du traité), ne peuvent pas se prévaloir de cette directive.
Les échanges de services au niveau international font l'objet de négociations internationales, en particulier dans le cadre du GATS. A cet égard, il faut souligner que l'UE constitue un marché très ouvert en comparaison de beaucoup de ses partenaires commerciaux. La proposition n'interfère pas avec ces négociations qui visent à faciliter les échanges en matière de services et qui soulignent la nécessité pour l'UE d'établir rapidement un véritable Marché intérieur des services pour assurer la compétitivité des entreprises européennes et pour renforcer sa position de négociation.
- eEurope. L'initiative eEurope ainsi que le Plan d'action eEurope 2005 a pour objectif de développer des services publics modernes et un environnement dynamique pour le commerce électronique dans l'UE. E Gouvernement qui est un des éléments clés de cette initiative jouera aussi un rôle important pour réaliser la stratégie de Lisbonne. La présente proposition est donc cohérente avec l'objectif de l'initiative eGouvernement car elle vise à simplifier les procédures administratives.
 
- Pratiques commerciales déloyales. La proposition de directive relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs réglemente les pratiques commerciales qui portent atteinte aux intérêts économiques des consommateurs. Elle ne porte pas sur des aspects plus larges de la réglementation des activités économiques comme ceux sur les conditions d'établissement. Elle vise à réduire les obstacles au Marché intérieur qui découlent de la disparité des réglementations sur le comportement des professionnels vis-à-vis des consommateurs, comme les pratiques de vente trompeuses ou agressives.
- Coopération entre les autorités nationales en charge de l’application du droit des consommateurs. La proposition de règlement relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs établit un réseau d'autorités publiques compétentes en matière de protection des consommateurs dans les situations transfrontalières. La proposition garantit que chaque Etat membre, sur demande, protège effectivement tous les consommateurs de l'UE face aux professionnels malhonnêtes opérant sur son territoire. Afin d'assurer un contrôle efficace et effectif dans les situations transfrontalières, le règlement harmonise certains pouvoirs et certaines procédures des autorités des Etats membres. Il supprime aussi dans les Etats membres les barrières à la protection des consommateurs étrangers. Les dispositions sur la coopération dans la présente directive, qui ne traitent pas des mêmes questions, compléteront les dispositions du règlement en ce qui concerne la protection du consommateur.
- Révision de l’acquis communautaire en matière de protection des consommateurs. La présente proposition de directive est cohérente avec la révision de l’acquis communautaire en matière de protection des consommateurs, y compris la transition vers une harmonisation complète, notamment en matière de droit des contrats.
- Directive "notification" 98/34/CE. Au cas où un projet de règle nationale portant sur une exigence prévue à l'article 15, paragraphe 2, viserait spécifiquement un service de la société de l'information et tomberait dans le champ d'application de la directive 98/34/CE, telle que modifiée par la directive 98/48/CE, la communication d'un tel projet en vertu de la directive 98/34/CE, telle que modifiée par la directive 98/48/CE, vaudrait à la fois au titre de la directive 98/34/CE et de l'article 15, paragraphe 6, de la présente directive. Par ailleurs, la Commission examine actuellement la possibilité d'une extension du champ d'application de la directive 98/34/CE au domaine des services autres que les services de la société de l'information. Dans ce cas, la procédure de notification prévue dans cette directive remplacerait, pour les services visés, la notification prévue à l'article 15, paragraphe 6 de la présente directive.
- Droit international privé. La Commission a présenté deux initiatives dans le domaine des règles de conflit de lois :
- la proposition de règlement sur la loi applicable aux obligations non contractuelles qui vise à établir des règles communes de conflits de loi pour désigner la loi applicable en matière non contractuelle (la loi désignée pouvant être celle d'un pays tiers). Afin d'assurer la cohérence avec les instruments adoptés dans le cadre de la politique du Marché intérieur qui pose le principe du pays d'origine, comme par exemple la présente proposition de directive, la proposition de règlement prévoit une dérogation spécifique pour assurer l'application de ce principe (article 23, paragraphe 2) ;
- le livre vert sur la transformation de la Convention de Rome de 1980 sur la loi applicable aux obligations contractuelles en instruments communautaire. La Commission précise explicitement dans ce livre vert "qu'il est clair pour la Commission qu'un tel instrument devra laisser intacts les principes du Marché intérieur contenus dans le traité ou dans des instruments de droit dérivé".
Ces instruments pourront toutefois jouer un rôle important non seulement pour les activités qui ne sont pas couvertes par la directive mais aussi pour les questions qui font l'objet des dérogations au principe du pays d'origine, notamment la dérogation relative aux contrats conclus par les consommateurs ainsi que la dérogation relative à la responsabilité non contractuelle du prestataire en cas d'accident survenu dans le cadre de son activité à une personne dans l'Etat membre dans lequel le prestataire se déplace.
Enfin, il faut noter que la question de la détermination de la compétence des tribunaux ne relève pas de la présente directive mais du règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale ou d'autres instruments communautaires tels que la directive 96/71/CE.



7. ELEMENTS JURIDIQUES

a) Base juridique et choix de l'instrument
La proposition de directive est fondée sur les articles 47, paragraphe 2 et 55 du traité ainsi que sur les articles 71 et 80, paragraphe 2, du traité pour les matières relatives aux transports qui ne sont pas régies par les autres instruments communautaires fondés sur ces deux derniers articles. Cette base juridique est justifiée aussi bien en raison de son objectif que de son contenu:
- objectif : les directives adoptées en vertu de l'article 47, paragraphe 2, doivent viser à "faciliter l'accès aux activités non salariées et leur exercice", ce qui est précisément l'objectif de la proposition ;
- contenu : le contenu de la proposition vise clairement à supprimer effectivement les obstacles à la liberté d'établissement et à la libre circulation des services en prévoyant des dispositions qui interdisent un certain nombre d'exigences et qui assurent la libre circulation des services. D'autres dispositions harmonisent de manière ciblée certaines questions ou assurent la coopération administrative dans la mesure nécessaire à la suppression de ces obstacles.
En ce qui concerne le choix de l'instrument, l'article 47, paragraphe 2, impose le recours à une directive.
b) Subsidiarité
La proposition de directive a pour objet de supprimer les obstacles juridiques à la liberté d'établissement des prestataires et à la libre circulation des services. Il s'agit d'obstacles qui ont été clairement identifiés sur la base de plaintes, des pétitions et questions du Parlement européen, des consultations des parties intéressées et d'études ou analyses.
Cet objectif ne peut pas être réalisé par une action unilatérale des Etats membres. En effet, conformément à la jurisprudence de la Cour, certains de ces obstacles peuvent être justifiés en l'absence d'instrument communautaire et nécessitent donc pour être supprimés une coordination préalable des régimes nationaux, y compris sur la coopération administrative. D'autres obstacles sont déjà incompatibles avec les articles 43 et 49 du traité mais n'ont pas été démantelés par les Etats membre de leur propre initiative et nécessiteraient un traitement au cas par cas par des procédures d'infraction qui serait, comme cela a déjà été souligné, aussi inefficace qu'ingérable.
Par ailleurs, le souci de limiter les interférences avec les particularités des régimes nationaux a justifié plusieurs choix législatifs :
- la proposition ne procède pas à une harmonisation détaillée et systématique de l'ensemble des règles nationales applicables aux services mais se limite aux questions essentielles dont la coordination est strictement nécessaire pour assurer la liberté d'établissement et la libre circulation des services ;
- le recours au principe du pays d'origine permet de réaliser l'objectif d'assurer la libre circulation des services tout en laissant coexister de manière pluraliste les régimes juridiques des Etats membres avec leurs spécificités et particularités, ces dernières ne pouvant pas être utilisées pour restreindre les services d'un prestataire établi dans un autre Etat membre ;
- la proposition évite les interférences avec l'organisation institutionnelle de la régulation des services des Etats membres. Par exemple, la proposition se limite à préciser les fonctions des guichets uniques sans imposer leurs caractéristiques institutionnelles, (type d'organisme - administratif, chambre de commerce, ordres, etc.) ; de même, la proposition en définissant la notion "d'autorité compétente" (article 4, paragraphe 8) prend en compte le fait que l'autorité compétente pour une même activité peut être, selon les Etats membres, un ordre professionnel, une administration ou une association professionnelle sans imposer l'un ou l'autre des modèles.
c) Proportionnalité
Le principe de proportionnalité visé à l'article 5 du traité est à l'origine de plusieurs choix législatifs dans la proposition de directive :
- le choix entre les méthodes de régulation : l'harmonisation n'est proposée qu'en dernier recours pour les questions pour lesquelles ni la coopération administrative ni le renvoi à l'adoption de codes de conduite au niveau communautaire par les parties intéressées ne sont suffisants ; l’harmonisation est proposée dans les domaines où elle s’avère nécessaire, tels que la protection des consommateurs ;
- le contenu de l'harmonisation : la proposition privilégie autant que possible les obligations d'information du prestataire afin de permettre au destinataire de faire en toute connaissance de cause un choix éclairé ;
- le dosage de la combinaison des différentes méthodes de régulation : la directive propose un équilibre entre, d'une part, la portée donnée au principe du pays d'origine et, d'autre part, le degré d'harmonisation, de coopération administrative et de renvoi aux codes de conduite ainsi que le nombre et le champ des dérogations au principe du pays d'origine. Le dosage ainsi proposé représente une approche sélective et nuancée qui tient pleinement compte de tous les intérêts concernés ;
- le souci de prévoir un cadre adapté aux PME : les dispositions relatives au guichet unique, les procédures par voie électronique, l'information et l'assistance fournies aux prestataires, le principe du pays d'origine, la simplification des procédures pour le détachement, les mesures volontaires sur la politique de qualité, etc., toutes ces dispositions sont directement motivées par le souci de faciliter l'exercice des libertés du Marché intérieur par les PME.
L'ensemble de ces choix législatifs permet de proposer un instrument équilibré dont les dispositions ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser l'objectif d'établir un véritable Marché intérieur des services.

8. QUESTIONS SPECIFIQUES

1. L'Union européenne vise à établir des liens toujours plus étroits entre les États et les peuples européens et à assurer le progrès économique et social. Conformément à l'article 14, paragraphe 2, du traité, le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des services ainsi que la liberté d'établissement sont assurées. L'élimination des barrières au développement des activités de services entre Etats membres est un moyen essentiel pour renforcer l'intégration entres les peuples européens et pour promouvoir le progrès économique et social équilibré et durable.


2. Le rapport de la Commission sur "l'état du marché intérieur des services" a dressé l'inventaire d'un grand nombre d'obstacles qui empêchent ou freinent le développement des services entre Etats membres, en particulier ceux fournis par les petites et moyennes entreprises (PME) qui sont prédominantes dans le domaine des services. Le rapport conclut qu'une décennie après ce qui aurait dû être l'achèvement du marché intérieur un grand décalage existe entre la vision d'une économie intégrée pour l'Union européenne et la réalité vécue par les citoyens et les prestataires européens. Les obstacles inventoriés affectent une large variété d'activités de services ainsi que l'ensemble des étapes de l'activité du prestataire et présentent de nombreux points communs, en particulier de découler souvent des lourdeurs administratives, de l'insécurité juridique qui entoure les activités transfrontalières et du manque de confiance mutuelle entre les Etats membres.


3. Alors que les services sont les moteurs de la croissance économique et représentent 70% du PNB et des emplois dans la majorité des Etats membres, cette fragmentation du marché intérieur a un impact négatif sur l'ensemble de l'économie européenne, en particulier sur la compétitivité des PME, et empêche les consommateurs d'avoir accès à un plus grand choix de services à des prix compétitifs. Le Parlement européen et le Conseil ont souligné que l'élimination des obstacles juridiques à l'établissement d'un véritable marché intérieur représente une priorité pour l'accomplissement de l'objectif fixé par le Conseil européen de Lisbonne de faire de l'Union européenne l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici l'année 2010. La suppression de ces obstacles constitue un passage incontournable pour la relance de l'économie européenne, en particulier en termes d'emploi et d'investissement.


4. Il convient en conséquence d'éliminer les obstacles à la liberté d'établissement des prestataires de services dans les Etats membres et la libre circulation des services entre Etats membres et de garantir aux prestataires et aux destinataires la sécurité juridique nécessaire à l'exercice effectif de ces deux libertés fondamentales du traité. Etant donné que les obstacles au marché intérieur des services affectent aussi bien les opérateurs qui souhaitent s'établir dans d'autres Etats membres que ceux qui fournissent un service dans un autre Etat membre sans s'y établir, il convient de permettre au prestataire de développer ses activités de services au sein du marché intérieur soit en s'établissant dans un Etat membre soit en faisant usage de la libre circulation des services. Les prestataires doivent être en mesure de choisir entre ces deux libertés, en fonction de leur stratégie de développement dans chaque Etat membre.


5. La suppression de ces obstacles ne peut se faire uniquement par l'application directe des articles 43 et 49 du traité, étant donné que, d'une part, le traitement au cas par cas par des procédures d'infraction à l'encontre des Etats membres concernés serait, en particulier suite aux élargissements, extrêmement compliqué pour les institutions nationales et communautaires et que, d'autre part, la levée de nombreux obstacles nécessite une coordination préalable des législations nationales, y compris pour mettre en place une coopération administrative. Comme l'ont reconnu le Parlement européen et le Conseil, un instrument législatif communautaire permet la mise en place d'un véritable marché intérieur des services.


6. La présente directive établit un cadre juridique général qui bénéficie à une large variété de services tout en prenant en compte les particularités de chaque type d'activité ou de profession et de leur système de régulation. Ce cadre repose sur une approche dynamique et sélective qui consiste à supprimer en priorité les barrières qui peuvent l'être rapidement et, pour les autres, à lancer un processus d'évaluation, de consultation et d'harmonisation complémentaire sur des questions spécifiques qui permettra, progressivement et de manière coordonnée, la modernisation des systèmes nationaux de régulation des activités de services indispensable pour la réalisation d'un véritable marché intérieur des services d'ici 2010. Il convient de prévoir une combinaison équilibrée de mesures relatives à l'harmonisation ciblée, à la coopération administrative, au principe du pays d'origine et à l'incitation à l'élaboration de codes de conduite sur certaines questions. Cette coordination des législations nationales doit assurer un degré élevé d'intégration juridique communautaire et un haut niveau de protection des objectifs d'intérêt général, en particulier la protection des consommateurs, indispensable pour établir la confiance mutuelle entre les Etats membres.


7. Il convient de reconnaître l'importance du rôle des ordres professionnels et associations professionnelles dans la régulation des activités de services et dans l'élaboration des règles professionnelles.


8. La présente directive est cohérente avec les autres initiatives communautaires en cours relatives aux services, en particulier celles sur la compétitivité des services aux entreprises, la sécurité des services, et les travaux sur la mobilité des patients et les développement des soins de santé dans la Communauté. Elle est aussi cohérente avec les initiatives en cours en matière de marché intérieur, comme la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux promotions des ventes dans le marché intérieur, et celles sur la protection des consommateurs telles que la proposition de directive sur les pratiques commerciales déloyales et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs ("règlementt relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs ").


9. Il convient d’exclure les services financiers du champ d'application de la présente directive étant donné que ces activités font actuellement l'objet d'un plan d'action spécifique visant à réaliser, comme la présente directive, un véritable marché intérieur des services. Ces services sont définis par la directive 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2002 concernant la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs et modifiant les directives 90/619/CEE du Conseil, 97/7/CE et 98/27/CE. Cette directive définit un service financier comme tout service ayant trait à la banque, au crédit, à l'assurance, aux retraites individuelles, aux investissements et aux paiements.


10. Compte tenu de l'adoption en 2002 d'un ensemble d'instruments législatifs relatifs aux services et réseaux de communications électroniques, ainsi qu'aux ressources et services associés, qui a établi un cadre réglementaire pour faciliter l'accès à ces activités au sein du marché intérieur, notamment par la suppression de la plupart des régimes d'autorisation individuelle, il convient d'exclure les questions régies par ces instruments du champ d'application de la présente directive.


11. Compte tenu du fait que le traité prévoit des bases juridiques spécifiques en matière de fiscalité et des instruments communautaires déjà adoptés dans ce domaine, il convient d'exclure le domaine de la fiscalité du champ d'application de la présente directive à l'exception toutefois des dispositions relatives aux exigences interdites et à la libre circulation des services. L'harmonisation dans le domaine de la fiscalité a été réalisée notamment par la directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires – Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme, la directive 90/434/CEE du Conseil du 23 juillet 1990 concernant le régime fiscal commun applicable aux fusions, scissions, apports d'actifs et échanges d'actions intéressant des sociétés d'États membres différents, la directive 90/435/CEE du Conseil du 23 juillet 1990 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents, la directive 2003/49/CE du Conseil du 3 juin 2003 concernant un régime fiscal commun applicable aux paiements d'intérêts et de redevances effectués entre des sociétés associées d'États membres différents. La présente directive ne vise donc pas à introduire de nouvelles règles ou de nouveaux régimes spécifiques en matière fiscale. Elle a uniquement pour objectif d'éliminer les restrictions, dont certaines sont de type fiscal, notamment à caractère discriminatoire, à la liberté d'établissement et à la libre circulation des services, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes relative aux articles 43 et 49 du traité. Le domaine de la TVA fait l'objet d'une harmonisation au niveau communautaire selon laquelle les prestataires ayant des activités transfrontalières peuvent être soumis à d'autres obligations que celles du pays dans lequel ils sont établis. Il est néanmoins souhaitable d’établir un système de guichet unique pour ces prestataires afin que toutes leurs obligations puissent être remplies à travers un portail électronique unique des administrations fiscales de leur propre Etat membre.


12. Compte tenu du fait que les services de transports font déjà l'objet d'un ensemble d'instruments communautaires spécifiques dans ce domaine, il convient d'exclure du champ d'application de la présente directive les services de transports dans la mesure où ils sont régis par d'autres instruments communautaires fondés sur l'article 71 ou 80, paragraphe 2, du traité. En revanche, la présente directive s'applique aux services qui ne sont pas régis par des instruments spécifiques en matière de transports, tels que les transports de fonds ou les transports des personnes décédées.


13. Les activités de services font déjà l'objet d'un acquis communautaire important, notamment en ce qui concerne les professions réglementées, les services postaux, la radiodiffusion télévisuelle, les services de la société de l'information, ainsi que les services relatifs aux voyages, vacances et circuits à forfait. En outre, les activités de services sont aussi couvertes par d'autres instruments qui ne visent pas spécifiquement certains services comme ceux relatifs à la protection des consommateurs. La présente directive s'ajoute à cet acquis communautaire afin de le compléter. Lorsqu'une activité de service est déjà couverte par un ou plusieurs instruments communautaires, la présente directive et ces instruments s'appliquent ensemble, les exigences prévues par l'une s'ajoutant à celles prévues par les autres. Il convient de prévoir des dérogations et d’autres dispositions appropriées pour éviter les incompatibilités et assurer la cohérence avec ces instruments communautaires.




15. La notion de service recouvre des activités d'une grande variété et en constante évolution parmi lesquelles on retrouve les services aux entreprises tels que les services de conseil en management et gestion, les services de certification et d'essai, de maintenance, d'entretien et de sécurité des bureaux, les services de publicité ou liés au recrutement, y compris les agences de travail intérimaire, ou encore les services des agents commerciaux. La notion de service recouvre aussi les services fournis à la fois aux entreprises et aux consommateurs, tels que les services de conseil juridique ou fiscal, les service liés à l'immobilier, comme les agences immobilières, ou à la construction, y compris les services des architectes, ou encore le transport, la distribution, l'organisation des foires ou la location des voitures, les agences de voyage, les services de sécurité. La notion de service recouvre également les services aux consommateurs, tels que ceux dans le domaine du tourisme, y compris les guides touristiques, les services audiovisuels, les services de loisir, les centres sportifs et les parcs d'attraction, les services liés aux soins de santé et à la santé ou les services à domicile, comme le soutien aux personnes âgées. Ces activités peuvent concerner à la fois des services qui nécessitent une proximité entre prestataire et destinataire, des services qui impliquent un déplacement du destinataire ou du prestataire et des services qui peuvent être fournis à distance, y compris via l'Internet.


16. Conformément à la jurisprudence de la Cour relative aux articles 49 et suivants du traité, la notion de service recouvre toute activité économique normalement fournie contre rémunération sans que cela exige que le service soit payé par ceux qui en bénéficient et indépendamment des modalités de financement de la contrepartie économique qui fait l'objet de la rémunération. Ainsi constitue un service toute prestation par laquelle un prestataire participe à la vie économique, indépendamment de son statut juridique, de ses finalités et du domaine d'action concerné.


17. La caractéristique de la rémunération fait défaut dans les activités que l'État accomplit sans contrepartie économique dans le cadre de sa mission dans les domaines social, culturel, éducatif et judiciaire. Ces activités ne sont pas couvertes par la définition prévue à l'article 50 du traité et ne rentrent donc pas dans le champ d'application de la présente directive.


18. La présente directive ne concerne pas l'application des articles 28 à 30 du traité relatifs à la libre circulation des marchandises. Les restrictions interdites en vertu du principe du pays d'origine visent les exigences applicables à l'accès aux activités de services ou à leur exercice et non celles applicables aux biens en tant que tels.


19. La notion de prestataire recouvre toute personne physique ressortissante d'un Etat membre ou personne morale qui exerce une activité de services, soit en se prévalant de la liberté d'établissement, soit de la libre circulation des services. Ainsi la notion de prestataire ne se limite pas uniquement au cas où le service est fourni à travers les frontières dans le cadre de la libre circulation des services mais couvre aussi le cas où un opérateur s'établit dans un Etat membre pour y développer des activités de services. Par ailleurs, la notion de prestataire ne vise pas le cas des succursales de sociétés de pays tiers dans un Etat membre car, conformément à l'article 48 du traité, les libertés d'établissement et de circulation des services ne bénéficient qu'aux sociétés constituées en conformité de la législation d'un Etat membre et ayant leur siège statutaire, leur administration centrale ou leur principal établissement à l'intérieur de la Communauté.


20. Lorsqu'un opérateur se déplace dans un autre État membre pour y exercer une activité de service, il y a lieu de distinguer les situations relevant de la liberté d'établissement de celles couvertes par la libre circulation des services, en fonction du caractère temporaire de l'activité concernée. Conformément à la jurisprudence de la Cour, le caractère temporaire des activités en cause est à apprécier non seulement en fonction de la durée de la prestation, mais également en fonction de sa fréquence, de sa périodicité ou de sa continuité. Le caractère temporaire de la prestation ne doit en tout cas pas exclure la possibilité pour le prestataire de services de se doter, dans l'État membre d'accueil, d'une certaine infrastructure (y compris un bureau, un cabinet ou une étude) dans la mesure où cette infrastructure est nécessaire aux fins de l'accomplissement de la prestation en cause.


21. La notion de régime d'autorisation recouvre, notamment, les procédures administratives par lesquelles sont octroyés des autorisations, licences, agréments ou concessions mais aussi l'obligation, pour pouvoir exercer l'activité, d'être inscrit à un ordre professionnel ou dans un registre, dans un rôle ou une base de données, d'être conventionné auprès d'un organisme ou d'obtenir une carte professionnelle. L'octroi d'une autorisation peut résulter non seulement d'une décision formelle, mais aussi d'une décision implicite découlant, par exemple, du silence de l'autorité compétente ou du fait que l'intéressé doit attendre un accusé de réception d'une déclaration pour commencer l'activité concernée ou pour que cette dernière soit légale.


22. La notion de domaine coordonné recouvre toutes les exigences qui sont applicables à l'accès aux activités de services ou à leur exercice, en particulier celles qui sont prévues par les dispositions législatives, réglementaires et administratives de chaque Etat membre, qu'elles relèvent ou non d'un domaine harmonisé au niveau communautaire, qu'elles aient un caractère général ou spécifique et quel que soit le domaine juridique auquel elles appartiennent selon le droit national.


23. Une des difficultés fondamentales rencontrées en particulier par les PME dans l'accès aux activités de services et leur exercice réside dans la complexité, la longueur et l'insécurité juridique des procédures administratives. Pour cette raison, à l'instar de certaines initiatives de modernisation et de bonnes pratiques administratives au niveau communautaire ou national, il convient d'établir des principes de simplification administrative, notamment par l'introduction coordonnée au niveau communautaire du système du guichet unique, par la limitation de l'obligation d'autorisation préalable aux cas où cela est indispensable et par l'introduction du principe de l'autorisation tacite des autorités compétentes après l'expiration d'un certain délai. Une telle action de modernisation, tout en assurant les exigences de transparence et de mise à jour des informations relatives aux opérateurs, vise à éliminer les retards, les coûts et les effets dissuasifs qui découlent, par exemple, de démarches non nécessaires ou excessivement complexes et onéreuses, de la duplication des opérations, du formalisme dans la présentation de documents, du pouvoir discrétionnaire de la part des instances compétentes, de délais indéterminés ou excessivement longs, d'une durée de validité limitée de l'autorisation octroyée ou de frais et sanctions disproportionnés. De telles pratiques ont des effets dissuasifs particulièrement importants à l'égard des prestataires souhaitant développer leurs activités dans d'autres Etats membres et nécessitent une modernisation coordonnée au sein d'un marché intérieur élargi à vingt-cinq Etats membres.




25. Afin de faciliter l'accès aux activités de services et leur exercice dans le marché intérieur, il convient d'établir un objectif, commun à tous les Etats membres, de simplification administrative et de prévoir des dispositions concernant notamment les guichets uniques, le droit à l'information, les procédures par voie électronique et l'encadrement des régimes d'autorisation. D'autres mesures prises au niveau national pour répondre à cet objectif peuvent consister à réduire le nombre de procédures et formalités applicables aux activités de service en s'assurant qu'elles sont indispensables pour réaliser un objectif d'intérêt général et qu'elles ne font pas double emploi entre elles quant à leur contenu ou leurs finalités.


26. Dans un but de simplification administrative, il convient de ne pas imposer de manière générale des exigences de forme, telles que la traduction certifiée conforme, sauf dans le cas où cela est objectivement justifié par une raison impérieuse d'intérêt général, telle que la protection des travailleurs. Il convient aussi de garantir qu'une autorisation donne normalement accès à une activité de services, ou à son exercice, sur l'ensemble du territoire national, à moins qu'une autorisation propre à chaque établissement, par exemple pour chaque implantation de grandes surfaces commerciales, soit objectivement justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général telle que la protection de l'environnement urbanistique.


27. Il convient de prévoir un guichet unique ayant pour fonction d'assurer que chaque prestataire a un interlocuteur unique auprès duquel il peut accomplir toutes les procédures et formalités. Le nombre de ces guichets uniques par Etat membre peut varier selon les compétences régionales ou locales ou selon les activités concernées. En effet, la création de ces guichets uniques n'interfère pas dans la répartition des attributions entre autorités compétentes au sein de chaque système national. Lorsque plusieurs autorités au niveau régional ou local sont compétentes, l'une d'entre elles peut assurer le rôle de guichet unique et de coordinateur à l’égard des autres autorités. Les guichets uniques peuvent être constitués non seulement par des autorités administratives mais également par des chambres de commerce ou des métiers ou des ordres professionnels ou des organismes privés auxquels un Etat membre a décidé de confier cette fonction. Les guichets uniques ont vocation à jouer un rôle important d'assistance au prestataire soit en tant qu'autorité directement compétente pour délivrer les actes nécessaires pour l'accès à une activité de service soit en tant qu'intermédiaire entre le prestataire et ces autorités directement compétentes. La Commission, dans sa recommandation du 22 avril 1997 concernant l’amélioration et la simplification de l’environnement des entreprises en phase de démarrage, avait déjà invité les Etats membres à introduire des points de contact pour simplifier les formalités.


28. La mise en place d'un système de procédures et de formalités effectuées par voie électronique dans un horizon raisonnablement rapproché constitue la condition sine qua non de la simplification administrative en matière d'activités de services, au bénéfice des prestataires, des destinataires et des autorités compétentes. La réalisation d'une telle obligation de résultat peut nécessiter l'adaptation des législations nationales et autres règles applicables aux services. Le fait que ces mêmes procédures et formalités doivent pouvoir être effectuées à distance nécessite en particulier que les Etats membres s'assurent qu'elles puissent être accomplies au niveau transfrontalier. Cette obligation de résultat ne vise pas les procédures ou formalités qui, par nature, sont impossibles à dématérialiser.


29. La possibilité d'avoir accès à une activité de service ne peut être subordonnée à l'obtention d'une autorisation de la part des autorités compétentes que si un tel acte répond aux critères de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité. Cela signifie, en particulier, qu'une autorisation n'est admissible que lorsqu'un contrôle a posteriori ne serait pas efficace compte tenu de l'impossibilité de constater a posteriori les défauts des services concernés et compte tenu des risques et dangers qui résulteraient de l'absence de contrôle a priori. Ces dispositions de la directive ne peuvent justifier des régimes d'autorisation qui sont par ailleurs interdits par d'autres instruments communautaires, tels que la directive 1999/93/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 1999 sur un cadre communautaire pour les signatures électroniques ou la directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 relative à certains aspects juridiques des services de la société de l'information, et notamment du commerce électronique, dans le marché intérieur (directive sur le commerce électronique). Les résultats du processus d'évaluation mutuelle permettront de déterminer au niveau communautaire les types d'activités pour lesquelles les régimes d'autorisation devraient être supprimés.


30. Dans le cas où le nombre d'autorisations disponibles pour une activité donnée est limité en raison de la rareté des ressources naturelles ou des capacités techniques, par exemple pour l'octroi de fréquences radio analogique ou pour l'exploitation d'une infrastructure hydroélectrique, une procédure de sélection entre plusieurs candidats potentiels doit être prévue, dans le but de développer, par le jeu de la libre concurrence, la qualité et les conditions d'offre des services à la disposition des utilisateurs. Il est nécessaire qu'une telle procédure respecte les garanties de transparence et d'impartialité et que l'autorisation ainsi octroyée n'ait pas une durée excessive, ne soit pas renouvelée automatiquement et ne prévoie aucun avantage pour le prestataire sortant. En particulier, la durée de l'autorisation octroyée doit être fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l'amortissement des investissements et une rémunération équitable des capitaux investis. Les cas où le nombre d'autorisations est limité pour des raisons autres que la rareté des ressources naturelles ou des capacités techniques restent en tout état de cause soumis au respect des autres dispositions en matière de régime d'autorisation prévues par la présente directive.


31. Les raisons impérieuses d'intérêt général auxquelles se réfèrent certaines dispositions d'harmonisation de la présente directive sont celles qui ont été reconnues par la jurisprudence de la Cour relative aux articles 43 et 49 du traité, notamment la protection des consommateurs, des destinataires de services, des travailleurs ou de l'environnement urbanistique.




33. En vue de créer un véritable marché intérieur des services, il est nécessaire de supprimer les restrictions à liberté d'établissement et à la libre circulation des services qui figurent encore dans les législations de certains Etats membres et qui sont incompatibles avec respectivement les articles 43 et 49 du traité. Les restrictions interdites affectent particulièrement le marché intérieur des services et doivent être démantelées d'une manière systématique le plus rapidement possible.


34. Conformément à la jurisprudence de la Cour, la liberté d'établissement implique notamment le principe de l'égalité de traitement qui interdit non seulement toute discrimination fondée sur la nationalité d'un Etat membre mais également toute discrimination indirecte fondée sur d'autres critères qui sont susceptibles d'aboutir en fait au même résultat. Ainsi, l'accès à une activité de services ou son exercice dans un Etat membre, tant à titre principal que secondaire, ne saurait être subordonné à des critères tels que le lieu d'établissement, de résidence, de domicile ou de prestation principale d'une activité. De même, un Etat membre ne saurait entraver la capacité juridique et la capacité d'ester en justice des sociétés constituées conformément à la législation d'un autre Etat membre et sur le territoire duquel elles ont leur établissement principal. Ou encore, un Etat membre ne saurait prévoir une forme d'avantage pour les prestataires présentant un lien particulier avec un contexte socio-économique national ou local, ni limiter en fonction du lieu d'établissement du prestataire la faculté de ce dernier d'acquérir, d'exploiter ou d'aliéner des droits et des biens ou d'accéder aux diverses formes de crédit et de logement dans la mesure où ces facultés sont utiles à l'accès à son activité ou à son exercice effectif.


35. L'interdiction des tests économiques comme condition préalable à l'octroi d'une autorisation vise les tests économiques en tant que tels, et non les autres exigences objectivement justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général telles que la protection de l'environnement urbanistique. Cette interdiction ne concerne pas l'exercice des compétences des autorités chargées de l'application du droit de la concurrence.


36. Afin de coordonner la modernisation des réglementations nationales au regard des exigences du marché intérieur, il convient d'évaluer certaines exigences nationales non discriminatoires qui, de par leurs caractéristiques, sont susceptibles de restreindre sensiblement voire d'empêcher l'accès à une activité ou de l'exercer au titre de la liberté d'établissement. Les Etats membres doivent, pendant la période de transposition de la directive, s'assurer que de telles exigences sont nécessaires et proportionnelles et, le cas échéant, les supprimer ou les modifier. Par ailleurs, ces exigences doivent en tout état de cause être compatibles avec le droit communautaire de la concurrence.


37. Parmi les restrictions à examiner figurent les régimes nationaux qui, pour des raisons autres que celles afférentes aux qualifications professionnelles, réservent l'accès à des activités telles que les jeux de hasard à des prestataires particuliers. De même, doivent être examinées les exigences telles que les régimes prévoyant une obligation de diffuser ("must carry") applicables aux câblo-opérateurs qui, en imposant à un prestataire de service intermédiaire l'obligation de donner accès à certains services de prestataires particuliers, affectent son libre choix, les possibilités d'accès des programmes radiodiffusés et le choix des destinataires finaux.




39. Il convient que les dispositions de la présente directive concernant la liberté d'établissement ne s'appliquent que dans la mesure où les activités en cause sont ouvertes à la concurrence et donc n'obligent pas les Etats membres à abolir les monopoles existants, notamment pour les loteries, ou à privatiser certains secteurs.


40. Le fait que la présente directive fixe un certain nombre d'exigences que les Etats membres doivent supprimer ou évaluer pendant la période de transposition est sans préjudice des recours en manquement contre un Etat membre pour violation des articles 43 ou 49 du traité.


41. Afin d'assurer une mise en œuvre efficace de la libre circulation des services et de garantir aux destinataires et aux prestataires qu'ils puissent utiliser et fournir des services dans l'ensemble de la Communauté sans considération de frontières, il convient de poser le principe selon lequel un prestataire ne doit être soumis, en principe, qu'à la loi du pays dans lequel il est établi. Ce principe est indispensable pour permettre aux prestataires, en particulier les PME, d'exploiter en toute sécurité juridique les opportunités offertes par le marché intérieur. En facilitant ainsi la libre circulation des services entre Etats membres, ce principe, combiné avec les mesures d'harmonisation et d'assistance mutuelle, permet aussi aux destinataires d'avoir accès à un plus grand choix de services de qualité provenant d'autres Etats membres. Ce principe doit être accompagné par un mécanisme d'assistance au destinataire pour lui permettre, notamment, d'être informé sur la loi des autres Etats membres et par une harmonisation des règles sur la transparence des activités de services.


42. Il est aussi nécessaire de garantir que le contrôle des activités de services se fasse à la source, c'est-à-dire par les autorités compétentes de l'Etat membre dans lequel le prestataire est établi. Les autorités compétentes du pays d'origine sont les mieux placées pour assurer l'efficacité et la continuité du contrôle du prestataire et pour veiller à protéger non seulement les destinataires de leur propre pays mais aussi ceux des autres Etats membres. Cette responsabilité communautaire de l'Etat membre d'origine dans la surveillance des activités du prestataire indépendamment du lieu de destination du service doit être posée clairement afin d'établir la confiance mutuelle entre les Etats membres dans la régulation des activités de services. La détermination de la compétence des tribunaux ne relève pas de la présente directive mais du règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale ou d'autres instruments communautaires tels que la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de service.


43. En complément du principe de l'application de la loi et du contrôle du pays d'origine, il convient de poser le principe selon lequel les Etat membres ne peuvent pas restreindre les services provenant d'un autre Etat membre.




45. Il convient de prévoir que l'application de la loi du pays d'origine ne peut être écartée que dans les domaines couverts par les dérogations, générales ou transitoires. Ces dérogations sont nécessaires pour tenir compte du degré d'intégration du marché intérieur ou de certains instruments communautaires relatifs aux services qui prévoient qu'un prestataire est soumis à l'application d'une autre loi que celle de l'Etat membre d'origine. En outre, à titre exceptionnel, des mesures à l'encontre d'un prestataire donné peuvent être également prises dans certains cas individuels et selon certaines conditions de fond et de procédure strictes. Afin de garantir la sécurité juridique indispensable pour encourager les PME à offrir leurs services dans les autres Etats membres, ces dérogations doivent être limitées au strict nécessaire. En particulier, ces dérogations ne peuvent être appliquées que pour des raisons liées à la sécurité des services, à l'exercice d'une profession de la santé ou à la protection de l’ordre public, notamment les aspects liés à la protection des mineurs, et dans la mesure où les dispositions nationales dans ces domaines ne sont pas harmonisées. En outre, toute restriction à la libre circulation des services ne pourra bénéficier d'une exception que si elle est conforme aux droits fondamentaux qui, selon une jurisprudence constante de la Cour, font partie intégrante des principes généraux du droit inscrits dans l'ordre juridique communautaire.


46. Dans le cas d'un déplacement du prestataire dans un Etat membre autre que l'Etat membre d'origine, il convient de prévoir une assistance mutuelle entre ces deux Etats qui permet au premier de procéder à des vérifications, inspections et enquêtes à la demande de l'Etat membre d'origine ou de faire, de sa propre initiative, de telles vérifications s'il s'agit uniquement de constatations factuelles. En outre, dans le cas d'un détachement des travailleurs, l'Etat membre de détachement peut prendre des mesures à l'encontre d'un prestataire établi dans un autre Etat membre pour assurer le respect des conditions d'emploi et de travail applicables en vertu de la directive 96/71/CE.


47. Il convient de déroger au principe du pays d'origine pour les services qui font l'objet d'un régime d'interdiction totale dans l'Etat membre dans lequel se déplace le prestataire si ce régime est objectivement justifié par des raisons d'ordre public, de sécurité publique, ou de santé publique. Cette dérogation est limitée aux interdictions totales et ne couvre pas les régimes nationaux qui, sans interdire totalement une activité, en réservent l'exercice à un ou plusieurs opérateurs particuliers ou qui interdisent l'exercice d'une activité sans autorisation préalable. En effet, dès lors qu'un Etat membre permet une activité tout en la réservant à certains opérateurs, cette activité n'est pas soumise à une interdiction totale et n'est donc pas considérée, en tant que telle, comme contraire à l'ordre public, la sécurité publique, ou la santé publique. En conséquence, il ne serait pas justifié qu'une telle activité soit soustraite au régime général de la directive.


48. Il n’y a pas lieu d’appliquer le principe du pays d'origine à l'égard des exigences spécifiques de l'Etat membre dans lequel le prestataire se déplace qui sont inhérentes aux caractéristiques particulières du lieu où le service est presté et dont le respect est indispensable pour assurer le maintien de l'ordre public, de la sécurité publique, de la santé publique ou la protection de l'environnement. Une telle dérogation vise, notamment, les autorisations d'occuper ou d'utiliser la voie publique, les exigences relative à l'organisation d'événements publics, ou les exigences relatives à la sécurité des chantiers.


49. L'exclusion du principe du pays d'origine en matière d'immatriculation de véhicules pris en leasing dans un Etat membre autre que celui d'utilisation résulte de la jurisprudence de la Cour qui a admis qu'un Etat membre peut soumettre à une telle obligation les véhicules utilisés sur son territoire, dans des conditions qui sont proportionnelles. Une telle exclusion ne couvre pas la location à titre occasionnel ou temporaire.


50. Un certain nombre de directives concernant des contrats conclus par les consommateurs sont déjà adoptées au niveau communautaire. Ces directives suivent toutefois l’approche de l’harmonisation minimale. Afin de réduire autant que possible les divergences entre les règles de protection des consommateurs dans l’ensemble de l’Union, qui créent une fragmentation du marché intérieur préjudiciable aux consommateurs et aux entreprises, la Commission a annoncé, dans sa communication sur la stratégie pour la politique des consommateurs 2002 - 2006, qu’une des priorités-clés pour la Commission consisterait à proposer une harmonisation complète. En plus elle a insisté dans son plan d’action "unn droit européen des contrats plus cohérent " sur la nécessité d’une plus grande convergence du droit européen de la consommation qui impliquerait notamment un réexamen du droit des contrats conclus avec les consommateurs existant, afin de supprimer des incohérences résiduelles, de combler les lacunes et de simplifier la législation.


51. Il est opportun d’appliquer le principe du pays d’origine dans les domaines des contrats conclus par les consommateurs ayant pour objet la fourniture de services seulement dans la mesure où des directives communautaires prévoient une harmonisation complète, parce que dans ces cas les niveaux de protection des consommateurs sont équivalents. La dérogation au principe du pays d'origine relative à la responsabilité non contractuelle du prestataire en cas d'accident survenu dans le cadre de son activité à une personne dans l'Etat membre dans lequel le prestataire se déplace vise les dommages physiques ou matériels subis par une personne lors d'un accident.


52. Il convient de laisser la possibilité aux Etats membre de prendre à titre exceptionnel des mesures dérogeant au principe du pays d'origine à l'égard d'un prestataire établi dans un autre Etat membre dans des cas individuels et pour certaines raisons telles que la sécurité des services. Une telle possibilité ne pourra être utilisée qu'en l'absence d'une harmonisation communautaire. Par ailleurs, cette possibilité ne permet pas de prendre des mesures restrictives dans des domaines où d'autres directives interdisent toute dérogation à la libre circulation des services, telles que la directive 1999/93/CE ou la directive 98/84/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 1998 concernant la protection juridique des services à accès conditionnel et des services d'accès conditionnel, ni d'étendre ou de limiter les possibilités de dérogation prévues dans d'autres directives telles que la directive 89/552/CEE du Conseil du 3 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle ou la directive 2000/31/CE.


53. Les restrictions à la libre circulation des services contraires à la présente directive peuvent découler non seulement des mesures prises à l'encontre des prestataires mais également des multiples entraves à l'utilisation des services par les destinataires et en particulier par les consommateurs. La présente directive indique à titre d'exemple certains types de restrictions à l'encontre d'un destinataire qui souhaite utiliser un service fourni par un prestataire établi dans un autre Etat membre.


54. Conformément aux règles du traité en matière de libre circulation des services, telles qu'interprétées par la jurisprudence de la Cour, les discriminations sur la base de la nationalité ou sur la base de la résidence nationale ou locale du destinataire sont interdites. Il peut s'agir notamment de l'obligation imposée aux seuls ressortissants d'un autre Etat membre de fournir des documents originaux, des copies certifiées conformes, un certificat de nationalité ou des traductions officielles des documents, afin de pouvoir bénéficier d'un service ou de certains avantages tarifaires. Toutefois, l'interdiction des exigences discriminatoires n'empêche pas que des avantages, notamment tarifaires, puissent être réservés à certains destinataires s'ils sont fondés sur des critères objectifs légitimes, par exemple le lien direct avec les contributions versées par ces destinataires.


55. La réalisation effective d'un espace sans frontières intérieures exige que les citoyens communautaires ne soient pas empêchés de bénéficier d'un service, pourtant accessible techniquement sur le marché, ou soumis à des conditions et tarifs différents, en raison de leur nationalité ou de leur lieu de résidence. La persistance de telles discriminations à l'égard des destinataires de services souligne pour le citoyen communautaire l'absence d'un réel marché intérieur des services et, d'une manière plus générale, affecte l'intégration entre les peuples européens. Le principe de non-discrimination au sein du marché intérieur implique que l'accès d'un destinataire, notamment d'un consommateur, à un service offert au public ne saurait être nié ou rendu plus difficile en raison du critère de la nationalité ou du lieu de résidence du destinataire contenu dans les conditions générales mises à la disposition du public. Cela ne porte pas atteinte à la possibilité de prévoir, dans ces conditions générales, des tarifs et des conditions variables pour la prestation d'un service justifiés directement par des facteurs objectifs, tels que les coûts supplémentaires effectifs résultant de la distance, les caractéristiques techniques de la prestation, les différentes conditions du marché ou les risques supplémentaires liés à des réglementations différentes de celles de l'Etat membre d'origine.


56. Conformément aux principes établis par la jurisprudence de la Cour en matière de libre circulation des services et sans mettre en danger l'équilibre financier de la sécurité sociale des Etats membres, une plus grande sécurité juridique, en ce qui concerne le remboursement des soins de santé, doit être apportée aux patients, qui, en tant que destinataires, bénéficient de la libre circulation des services ainsi qu'aux professionnels de la santé et aux responsables de la sécurité sociale.




58. Le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté s'applique pleinement, notamment en ce qui concerne les dispositions en matière d'affiliation au système de sécurité sociale, aux travailleurs salariés ou non salariés qui fournissent ou participent à une prestation de service.


59. L'article 22 du règlement (CEE) n° 1408/71 qui concerne l'autorisation pour la prise en charge des soins de santé fournis dans un autre Etat membre contribue, ainsi que l'a souligné la jurisprudence de la Cour, à faciliter la libre circulation des patients et la prestation de services médicaux transfrontaliers. Cette disposition vise, en effet, à garantir aux assurés sociaux munis d'une autorisation un accès aux soins dans les autres Etats membres dans des conditions de prise en charge aussi favorables que celles dont bénéficient les assurés sociaux qui relèvent de la législation de ces derniers. Elle confère ainsi aux assurés sociaux des droits qu'ils ne posséderaient pas autrement et se présente comme une modalité d'exercice de la libre circulation des services. Cette disposition, en revanche, n'a pas pour objet de réglementer, et dès lors n'empêche nullement, le remboursement aux tarifs en vigueur dans l'Etat membre d'affiliation des frais engagés à l'occasion de soins fournis dans un autre Etat membre, même en l'absence d'autorisation préalable.


60. Compte tenu de l'évolution de la jurisprudence de la Cour en matière de libre circulation des services, l'exigence d'une autorisation préalable à la prise en charge financière par le système de sécurité sociale d'un Etat membre de soins non hospitaliers fournis dans un autre Etat membre doit être supprimée et les Etats membres doivent adapter leur législation à cet égard. Dans la mesure où la prise en charge de ces soins s'effectue dans les limites de la couverture garantie par le régime d'assurance maladie de l'Etat membre d'affiliation, cette suppression n'est pas de nature à perturber gravement l'équilibre financier des régimes de sécurité sociale. Conformément à la jurisprudence de la Cour, les conditions auxquelles les Etats membres soumettent sur leur territoire l'octroi des soins non hospitaliers demeurent applicables en cas de soins fournis dans un Etat membre autre que celui d'affiliation, dans la mesure où elles sont compatibles avec le droit communautaire. De même, conformément à la jurisprudence de la Cour, les régimes d'autorisation pour la prise en charge des soins dans un autre Etat membre doivent respecter les dispositions sur les conditions d'octroi des autorisations et sur les procédures d'autorisation prévues par la présente directive.


61. Conformément à la jurisprudence de la Cour en matière de libre circulation des services, un système d'autorisation préalable à la prise en charge financière de soins hospitaliers dispensés dans un autre Etat membre apparaît justifié au regard de la nécessité d'assurer la planification du nombre des infrastructures hospitalières, de leur répartition géographique, de leur aménagement et des équipements dont elles sont pourvues ou encore de la nature des services médicaux qu'elles sont à même d'offrir. Une telle planification poursuit l'objectif de garantir sur le territoire de chaque Etat membre une accessibilité suffisante et permanente à une gamme équilibrée de soins hospitaliers de qualité et participe d'une volonté d’assurer une maîtrise des coûts et d'éviter, dans la mesure du possible, tout gaspillage de ressources financières, techniques et humaines. Conformément à la jurisprudence de la Cour, la notion de soins hospitaliers doit faire l'objet d'une définition objective et un système d'autorisation préalable doit être proportionnel à l'objectif d'intérêt général poursuivi.


62. L'article 22 du règlement (CEE) n° 1408/71 prévoit les circonstances dans lesquelles il est exclu que l'institution nationale compétente puisse refuser l'autorisation sollicitée sur le fondement de cet article. Les Etats membres ne peuvent refuser l'autorisation lorsque les soins hospitaliers, quand ils sont dispensés sur leur territoire, sont couverts par leur système de sécurité sociale, et qu'un traitement identique ou présentant le même degré d'efficacité ne peut pas être obtenu en temps opportun sur leur territoire dans les conditions prévues par leur système de sécurité sociale. Conformément à la jurisprudence de la Cour, la condition relative au délai acceptable doit être appréciée au regard de l'ensemble des circonstances caractérisant chaque cas concret, en tenant dûment compte non seulement de la situation médicale du patient au moment où l'autorisation est sollicitée mais également de ses antécédents et de l'évolution probable de la maladie.


63. La prise en charge financière, par les systèmes de sécurité sociale des Etats membres, des soins de santé dispensés dans un autre Etat membre ne doit pas être inférieure à celle prévue par leur système de sécurité sociale pour les soins de santé dispensés sur leur territoire. Conformément à la jurisprudence de la Cour en matière de libre circulation des services, en l'absence d'autorisation, le remboursement de soins non hospitaliers selon les barèmes de l'Etat d'affiliation n'aurait pas d'incidence significative sur le financement de son système de sécurité sociale. Dans le cas où une autorisation a été octroyée, dans le cadre de l'article 22 du règlement (CEE) n° 1408/71, la prise en charge financière des frais exposés s'effectue selon les tarifs de l'Etat membre de prestation. Cependant, si le niveau de couverture est inférieur à celui dont le patient aurait bénéficié s'il avait reçu ces mêmes soins dans son Etat membre d'affiliation, alors ce dernier doit compléter la prise en charge à hauteur du tarif qu'il aurait appliqué dans ce cas.


64. En ce qui concerne le détachement des travailleurs dans le cadre d'une prestation de services dans un autre Etat membre que l'Etat membre d'origine, il convient de clarifier la répartition des rôles et des tâches entre l'Etat membre d'origine et l'Etat membre de détachement afin de faciliter la libre circulation des services. La présente directive n'a pas pour objet de traiter des questions de droit du travail en tant que telles. Cette répartition des tâches et la détermination des formes que doit prendre la coopération entre l'Etat membre d'origine et l'Etat membre de détachement permet de faciliter l'exercice de la libre circulation des services, en particulier en supprimant certaines procédures administratives disproportionnées, tout en améliorant le contrôle du respect des conditions d'emploi et de travail conformément à la directive 96/71/CE.


65. Afin d'éviter les formalités administratives discriminatoires ou disproportionnées, particulièrement dissuasives pour les PME, il doit être interdit à l'Etat membre de détachement de subordonner le détachement au respect d'exigences telles que l'obligation de demander une autorisation auprès de ses autorités. L'obligation de faire une déclaration auprès des autorités de l'Etat membre de détachement doit aussi être interdite. Toutefois, une telle obligation doit pouvoir être maintenue jusqu'au 31 décembre 2008 en ce qui concerne les activités dans le domaine de la construction visées à l'annexe de la directive 96/71/CE. A cet égard, l'amélioration de la coopération administrative entre Etats membres afin de faciliter les contrôles fait l'objet des travaux du groupe d'experts nationaux sur la mise en œuvre de cette directive. Par ailleurs, en ce qui concerne les conditions d'emploi et de travail autres que celles visées par la directive 96/71/CE, l'Etat membre de détachement, en vertu du principe de libre circulation des services posé par la directive, ne doit pas pouvoir prendre de mesures restrictives à l'encontre d'un prestataire établi dans un autre Etat membre.


66. La libre circulation de services inclut le droit pour un prestataire de services de détacher son personnel même s'il s'agit de personnes qui ne sont pas des citoyens de l'Union, mais des ressortissants d'un Etat tiers légalement présents dans l'Etat membre d'origine et ayant un emploi régulier. Il convient de prévoir que l'Etat membre d'origine soit soumis à l'obligation de veiller à ce que le travailleur détaché ressortissant d'un pays tiers remplisse les conditions de résidence et d'emploi régulier prescrites dans sa législation, y compris en matière de sécurité sociale. Il convient de prévoir que l'Etat membre de détachement ne peut pas soumettre le travailleur ou le prestataire à des contrôles préventifs, en particulier en ce qui concerne les titres d'entrée ou de séjour, sauf dans certains cas, ou les permis de travail, ou ne peut pas imposer des obligations telles que celles d'avoir un contrat de travail à durée indéterminée ou un emploi antérieur dans l'État membre d'origine du prestataire.


67. Après l'adoption du règlement (CE) n° 859/2003 du Conseil du 14 mai 2003 visant à étendre les dispositions du règlement (CEE) n° 1408/71 et du règlement (CEE) n° 574/72 aux ressortissants de pays tiers qui ne sont pas déjà couverts par ces dispositions uniquement en raison de leur nationalité, les ressortissants des pays tiers sont couverts par le système de coopération relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté établi par le règlement (CEE) n° 1408/71 et qui prévoit l'application des règles du pays d'affiliation du travailleur au régime de sécurité sociale.


68. Parmi les moyens par lesquels le prestataire peut rendre facilement accessibles au destinataire les informations qu'il est tenu de rendre disponibles, il convient de prévoir la communication de son adresse électronique, y inclus de son site web. Par ailleurs, l'obligation de présenter certaines informations dans les documents d'informations des prestataires présentant de manière détaillée leurs services ne doit pas concerner les communications commerciales à caractère général, telle que la publicité, mais doit viser plutôt les brochures qui font une description détaillée des services proposés, y compris les documents qui sont sur un site web.


69. Tout prestataire qui fournit des services présentant un risque particulier pour la santé ou la sécurité ou un risque financier particulier pour le destinataire doit être couvert par une assurance responsabilité professionnelle appropriée ou une garantie équivalente ou comparable, ce qui implique notamment qu‘il doit être assuré de manière adéquate pour le service qu'il fournit également dans un ou plusieurs Etats membres autres que l'Etat membre d'origine.




71. Il convient de supprimer les interdictions totales des communications commerciales pour les professions réglementées, cette suppression ne concernant pas les interdictions relatives au contenu d'une communication commerciale mais celles qui, de manière générale et pour une profession donnée, interdisent une ou plusieurs formes de communication commerciale, par exemple toute publicité dans un média donné ou dans certains d'entre eux. En ce qui concerne le contenu et les modalités des communications commerciales, il convient d’inciter les professionnels à élaborer, dans le respect du droit communautaire, des codes de conduite au niveau communautaire.


72. Afin d'améliorer la transparence et de favoriser des appréciations fondées sur des critères comparables quant à la qualité des services offerts et fournis aux destinataires, il est important que les informations sur la signification des labels et autres marques distinctifs relatifs à ces services soient facilement accessibles. Une telle obligation de transparence revêt une importance particulière dans des domaines tels que le tourisme, en particulier l'hôtellerie, pour lesquels l'utilisation de systèmes de classement est très répandue. Par ailleurs, il convient d'examiner dans quelle mesure la normalisation européenne peut être utile pour faciliter la compatibilité et la qualité des services. Les normes européennes sont élaborées par les organismes européens de normalisation, CEN, CENELEC et ETSI. Si cela est nécessaire, la Commission peut, conformément aux procédures prévues par la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information, donner un mandat pour l'élaboration de normes européennes spécifiques.


73. Le développement d'un réseau d'autorités des Etats membres pour la protection des consommateurs, qui fait l'objet de la proposition de règlement relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs, est complémentaire de la coopération prévue dans la présente directive. En effet, l'application de la législation en matière de protection des consommateurs dans les situations transfrontalières, en particulier au regard du développement des nouvelles pratiques de marketing et de distribution, ainsi que le besoin de supprimer certains obstacles particuliers à la coopération dans ce domaine, nécessitent un degré plus élevé de coopération entre Etats membres. En particulier, il est nécessaire, dans ce domaine, de s'assurer que les Etats membres exigent la cessation de pratiques illégales d'opérateurs sur leur territoire qui ciblent les consommateurs dans un autre Etat membre.


74. Il convient de prévoir que les Etats membres, en collaboration avec la Commission, encouragent l'élaboration par les parties intéressées de codes conduite au niveau communautaire visant en particulier à promouvoir la qualité des services et prenant en compte les particularités propres à chaque profession. Les codes de conduite doivent respecter le droit communautaire, en particulier le droit de la concurrence.


75. La présente directive ne préjuge pas d’initiatives futures, qu’elles soient législatives ou non législatives, dans le domaine de la protection des consommateurs.




77. L'absence de réaction de la Commission dans le cadre de la procédure d'évaluation mutuelle prévue par la présente directive ne préjuge pas de la compatibilité avec le droit communautaire des exigences nationales faisant l'objet des rapports des Etats membres.


78. La directive 98/27/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs rapproche les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux actions en cessation visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs inclus dans les directives énumérées dans son annexe. Afin de permettre de telles actions en cessation en cas d’infraction contraire à la présente directive qui porte atteinte aux intérêts collectifs des consommateurs, il convient de modifier l’annexe de la directive 98/27/CE en conséquence.


79. Etant donné que les objectifs de l’action envisagée, à savoir l’élimination des obstacles à la liberté d’établissement des prestataires de services dans les Etats membres et la libre circulation des services entre Etats membres, ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc en raison des dimensions de l’action être mieux réalisés au niveau communautaire, la Communauté peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’énoncé audit article, la présente directive n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.


80. La présente directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus notamment par la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et en particulier aux articles 8, 15, 21 et 47.


81. Il y a lieu d’arrêter les mesures nécessaires pour la mise en oeuvre de la présente directive en conformité avec la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission,

	2004	2005	2006	2007	2008	2009 et années suivantes	Total
Crédits d’engagement (CE)	0,200	0,400
Crédits de paiement (CP)	0,100	0,500

b) Assistance technique et administrative (ATA) et dépenses d’appui (DDA) (cf. point 6.1.2)

CE				0,100
CP				0,100

 
 
 

Sous-total a + b
CE	0,200	0,400		0,100
CP	0,100	0,500		0,100

c) Incidence financière globale des ressources humaines et autres dépenses de fonctionnement
(cf. points 7.2 et 7.3)

CE/CP

0,869

0,869

0,869

0,869

TOTAL a + b + c
CE	1,069	1,269	0,869	0,969
CP	0,969	1,369	0,869	0,969

2.4. Compatibilité avec la programmation financière et les perspectives financières
Proposition compatible avec la programmation financière existante.
2.5. Incidence financière sur les recettes
Aucune implication financière (concerne des aspects techniques relatifs à la mise en œuvre d’une mesure)
3. CARACTÉRISTIQUES BUDGÉTAIRES
12 02 01 Mise en œuvre et développement du marché intérieur

Nature de la dépense		Nouvelle	Participation AELE	Participation pays candidats	Rubrique PF
DNO	CD	NON	OUI	NON	N° 3

12 01 04 01 Mise en œuvre et développement du marché intérieur — Dépenses pour la gestion administrative

Nature de la dépense		Nouvelle	Participation AELE	Participation pays candidats	Rubrique PF
DNO	CND	NON	OUI	NON	N° 3

4. BASE JURIDIQUE


Article 47, paragraphe 2 et article 55, ainsi que l'article 71 et l'article 80 paragraphe 2 du traité CE


5. DESCRIPTION ET JUSTIFICATION
5.1. Nécessité d’une intervention communautaire
5.1.1. Objectifs poursuivis


Les services sont omniprésents dans l’économie moderne. Dans l’UE, les services à l’exclusion des administrations publiques représentent 53,6 % du PIB et 67,2 % de l’emploi et offrent un potentiel de croissance et de création d’emploi considérable. Cependant, de nombreux obstacles entravent la libre circulation des services et la liberté d’établissement des prestataires de services entre les États membres. La réalisation du potentiel des services dans le Marché intérieur et l’amélioration de leur qualité et de leur valeur pour les citoyens et les entreprises d’Europe est un objectif majeur du programme de réforme économique de l’UE.
Dans son rapport sur l’état du marché intérieur des services (COM(2002) 441 final), la Commission a dressé un inventaire des obstacles qui entravent le développement des services entre États membres. Ces obstacles affectent une large variété de services comme les services de distribution, d’agences d’emploi, de certification, de laboratoires, de construction, d’agences immobilières, d’artisanat, de tourisme et frappent particulièrement les PME qui sont prédominantes dans le domaine des services (89 % des PME de l’UE appartiennent au secteur des services).
Le rapport et l’analyse d’impact qui accompagne la directive sur les services dans le Marché intérieur examinent les effets de ces obstacles sur l’économie de l’UE et montrent les gains potentiels à réaliser par l’élimination de ces barrières, qui fragmentent le Marché intérieur des services.


5.1.2. Mesures prises en liaison avec l’évaluation ex-ante
a) L’évaluation ex-ante concernant la Stratégie de la Commission pour le Marché intérieur des services a été menée en interne en août 2002. La Stratégie pour le Marché intérieur des services comprend deux étapes. La première étape a été conclue par le rapport susmentionné sur l’état du Marché intérieur des services. La deuxième étape couvre l’adoption d’une proposition de directive sur les services dans le Marché intérieur ainsi que des mesures non législatives.
b) L’évaluation ex-ante a expliqué le contexte de la Stratégie pour les services, sa raison d’être et son approche, et résumé les travaux accomplis durant la première étape de la Stratégie pour les services, qui se sont concentrés en particulier sur la grande variété de sources d’obstacles avérés. Elle incluait également une description préliminaire de systèmes et indicateurs pour suivre l’efficacité de la deuxième étape de la Stratégie pour les services.
 
Elle a constaté que la Stratégie pour les services avait été jusqu’alors bien gérée et qu’elle avait fourni les informations nécessaires à la mise en œuvre de la deuxième phase. Elle a confirmé la nécessité d’une action communautaire dans ce domaine et démontré la valeur ajoutée et la rentabilité de l’intervention communautaire.
5.2. Actions envisagées et modalités de l’intervention budgétaire


La directive propose d’éliminer les barrières dans le Marché intérieur des services par une combinaison de trois éléments liés: le principe du pays d’origine, l’harmonisation et la coopération administrative.

• Afin de faciliter l’établissement dans un autre État membre, une simplification administrative est nécessaire: il faut éliminer les restrictions résultant de procédures trop complexes, opaques ou discriminatoires et renoncer à un certain nombre d’exigences qui entravent actuellement les stratégies d’établissement transfrontière des prestataires de services.


• Les barrières affectant la libre prestation de services requièrent principalement que les États membres renoncent à appliquer leurs propres règles et réglementations aux services entrants provenant d’autres États membres ainsi qu'à les superviser et à les contrôler. Ils doivent au contraire s’appuyer sur le contrôle des autorités du pays d’origine du prestataire de services. Des dérogations temporaires au principe du pays d’origine sont cependant prévues, par exemple pour le transport de fonds et le recouvrement de créances. Ces questions nécessitent une analyse plus approfondie et feront l’objet d’études externes.


• L’application du principe du pays d’origine nécessitera un système efficace de coopération administrative entre les États membres, établissant leurs responsabilités respectives dans le contexte de la prestation de services transfrontière. Une solution coordonnée pourrait être nécessaire afin de faciliter l’échange d’informations par des moyens électroniques.